黨的二十屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。自治區(qū)黨委十屆六次全會(huì)審議通過(guò)了《中共西藏自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制和深化農(nóng)村改革進(jìn)行安排部署，必將對(duì)加快高原城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到推動(dòng)作用。

　　一、深刻認(rèn)識(shí)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重大意義

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得歷史性成就。新時(shí)代新征程，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，意義十分重大。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇。長(zhǎng)期以來(lái)，與快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化相比，我區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐有差距，“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”問(wèn)題比較突出，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素反向回流城鎮(zhèn)的格局尚未根本改變，發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡?，F(xiàn)代化建設(shè)不能一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步趕上來(lái)。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，西藏經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)效向好的特征，但也面臨有效需求不足、區(qū)內(nèi)大循環(huán)不夠順暢等挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村既是巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，又是巨大的要素市場(chǎng)，擴(kuò)大區(qū)內(nèi)需求，鄉(xiāng)村有巨大空間，可以大有作為。暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，是暢通區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性的重要方面，廣大農(nóng)牧民同步邁向全面現(xiàn)代化，會(huì)釋放巨大的創(chuàng)造動(dòng)能和消費(fèi)潛能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，釋放城鄉(xiāng)市場(chǎng)需求，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的良性發(fā)展格局，為高原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展拓展空間和提供動(dòng)力。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求。促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)牧區(qū)，關(guān)鍵是縮小城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距。近年來(lái)，西藏農(nóng)村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，但城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距仍然不小，農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收難度較大。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，解放和發(fā)展農(nóng)牧區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力，拓展農(nóng)牧民增收致富渠道，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)牧區(qū)逐步具備現(xiàn)代化生活條件，讓農(nóng)牧民過(guò)上富裕美好的生活。

　　二、科學(xué)把握完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基本遵循

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，遵循客觀規(guī)律，把握重大原則，確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展沿著正確方向推進(jìn)。

　　必須牢牢把握正確方向。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“三個(gè)賦予一個(gè)有利于”總要求，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，全心全意補(bǔ)齊民生短板、辦好民生實(shí)事。要充分發(fā)揮農(nóng)牧民主體作用和首創(chuàng)精神，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，讓廣大農(nóng)牧民共建共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。

　　必須牢牢把握底線要求。農(nóng)牧業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘞陆?，是現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但這并不能改變農(nóng)牧業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的重要地位。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，嚴(yán)格“三區(qū)三線”管控，守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)牧民利益不受損底線，守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，開(kāi)啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。

　　必須牢牢把握著力重點(diǎn)?？h域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質(zhì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，有條件率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持以縣域?yàn)榛締卧?，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，提升縣城綜合承載能力。圍繞“興產(chǎn)業(yè)、活要素、優(yōu)服務(wù)、強(qiáng)治理”，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等相互融合和共同發(fā)展，加快構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)格局，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　必須牢牢把握科學(xué)方法。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合，強(qiáng)化改革的突破和先導(dǎo)作用，著力破除體制機(jī)制障礙。要從西藏實(shí)際出發(fā)，科學(xué)把握發(fā)展階段特征和區(qū)域特色，充分考慮不同鄉(xiāng)村自然條件、區(qū)位特征、資源優(yōu)勢(shì)、文化傳統(tǒng)等因素差異，因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，探索符合高原特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。要保持歷史耐心，順應(yīng)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律，持續(xù)用力、久久為功。

　　三、貫徹落實(shí)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的各項(xiàng)任務(wù)

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，是一項(xiàng)關(guān)系全局、關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大任務(wù)，將貫穿推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化全過(guò)程。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，需要聚焦重點(diǎn)、聚合力量，采取務(wù)實(shí)的措施辦法，確保改革有力有序有效推進(jìn)。

　　健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。圍繞“一核一圈兩帶三區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，構(gòu)建以“五城三小時(shí)”城鎮(zhèn)圈為主體、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化布局，拓展優(yōu)化縣城發(fā)展空間。深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)。加大財(cái)政、投資、土地、產(chǎn)業(yè)等方面政策支持力度，促進(jìn)不同類型縣城特色化、差異化發(fā)展，鼓勵(lì)縣城吸納農(nóng)牧區(qū)人口就地就近城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，加快戶籍制度與居住證制度并軌進(jìn)程，因地制宜促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶。依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)牧民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進(jìn)城落戶農(nóng)牧民后顧之憂。建立以居住證為載體的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)保障能力和水平，推動(dòng)符合條件的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體配置，提升縣城市政公用設(shè)施建設(shè)水平和基本公共服務(wù)功能，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度。深入推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)，加快邊境地區(qū)綜合交通網(wǎng)絡(luò)化布局，加大邊境小康村后續(xù)幫扶力度，提高各項(xiàng)綜合配套設(shè)施保障能力，縮小邊境地區(qū)與腹心地區(qū)的發(fā)展差距。

　　鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。實(shí)踐證明，以“土地歸戶使用、草場(chǎng)承包到戶，自主經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期不變”為內(nèi)容的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)廣大農(nóng)牧民需求，是一項(xiàng)符合西藏區(qū)情的制度安排，必須始終堅(jiān)持、毫不動(dòng)搖。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。用好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革，允許土地、草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，健全土地（草場(chǎng)）流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，大力發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)牧民合作經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提質(zhì)增效，推動(dòng)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。健全便捷高效的農(nóng)牧業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新組織形式和服務(wù)模式，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域和輻射范圍。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等功能作用，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，盤活用好農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督，提高集體經(jīng)濟(jì)收入，帶動(dòng)農(nóng)牧民增收。

　　完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。當(dāng)前，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，農(nóng)牧區(qū)發(fā)展仍然滯后，必須不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，確保人力投入、物力配置、財(cái)力保障等與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。完善農(nóng)牧戶經(jīng)營(yíng)農(nóng)牧業(yè)收益保障機(jī)制，全方位夯實(shí)以青稞為主的糧食安全根基，推動(dòng)糧食、肉奶和蔬菜等農(nóng)畜產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平，保障農(nóng)畜產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給。優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼政策體系，從價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等方面強(qiáng)化農(nóng)牧業(yè)支持保護(hù)政策，提高政策精準(zhǔn)性和有效性。堅(jiān)持將農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機(jī)制，形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融協(xié)同聯(lián)動(dòng)、社會(huì)積極參與的多元投入格局，加強(qiáng)涉農(nóng)資金項(xiàng)目監(jiān)管。完善覆蓋農(nóng)牧人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，推動(dòng)防止返貧幫扶政策與農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度，堅(jiān)守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。建立以提升發(fā)展能力為導(dǎo)向的幫扶機(jī)制，促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和融合發(fā)展，確保援藏資金項(xiàng)目80%以上用于保障和改善民生、用于縣及縣以下基層。立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把金融資源配置到農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)信貸業(yè)務(wù)以縣域?yàn)橹鞯慕鹑跈C(jī)構(gòu)貨幣政策精準(zhǔn)支持。實(shí)施鄉(xiāng)村振興人才支持計(jì)劃，健全常態(tài)化駐村工作機(jī)制，有序引導(dǎo)城鎮(zhèn)各類專業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)服務(wù)，制定優(yōu)惠政策吸引高校畢業(yè)生、退役軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)牧民流向農(nóng)牧區(qū)。運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長(zhǎng)效機(jī)制。

　　深化土地制度改革。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要資源。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。按照新一輪國(guó)土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題進(jìn)行全面整改。健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)制度體系，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入和管護(hù)力度，加強(qiáng)農(nóng)耕道路和水利設(shè)施建設(shè)，探索開(kāi)展農(nóng)田集中連片整理，將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)先保障糧食等重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地。優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地；完善農(nóng)牧區(qū)土地征收制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，探索農(nóng)牧區(qū)存量建設(shè)用地通過(guò)增減掛鉤實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)跨村組區(qū)位調(diào)整，提升農(nóng)牧區(qū)土地利用質(zhì)效。

　?。▓?zhí)筆：徐伍達(dá)，系云南大學(xué)西南邊疆少數(shù)民族研究中心博士研究生、自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員）