作者：劉尚希（全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院原黨委書記、院長(zhǎng)）

　　實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，可以把我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力更充分地激發(fā)出來(lái)，進(jìn)一步全面深化改革則可以進(jìn)一步拓展發(fā)展空間和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。面對(duì)全球治理規(guī)則秩序重塑中的各種不確定性和全球風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性，以中國(guó)的確定性對(duì)沖全球的不確定性，就變得更加重要和不可或缺。站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)觀察，央地財(cái)政關(guān)系的改革是增強(qiáng)發(fā)展韌性和提升中國(guó)確定性的重要切入點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)提出：“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！睂?duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，央地財(cái)政關(guān)系是全面深化改革的重點(diǎn)，也是改革的難題。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，以此來(lái)推導(dǎo)，作為國(guó)家治理基礎(chǔ)的財(cái)政，往往也會(huì)是各項(xiàng)改革的先行軍和突破口，過(guò)去看是這樣，現(xiàn)在看也是這樣，可能以后還是這樣。財(cái)政改革牽扯到各個(gè)方面非常復(fù)雜的“風(fēng)險(xiǎn)-利益”關(guān)系，其改革的難度非常大，尤其是央地財(cái)政關(guān)系改革更是難上加難。央地的財(cái)政關(guān)系在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中起著縱向的支柱作用，就像房子的四梁八柱一樣，央地財(cái)政關(guān)系支撐著國(guó)家治理的大廈。央地財(cái)政關(guān)系改革作為改革重點(diǎn)中的重點(diǎn)，我們不能簡(jiǎn)單滿足于從一個(gè)邏輯推理進(jìn)行判斷，還可以從幾方面來(lái)做一些現(xiàn)實(shí)的深入分析。

　　央地財(cái)政關(guān)系事關(guān)中央和地方兩個(gè)積極性

　　從改革開(kāi)放之前一直到改革開(kāi)放之后的40多年，其實(shí)都離不開(kāi)一個(gè)重要的主題，就是怎么調(diào)動(dòng)央地兩個(gè)積極性。改革開(kāi)放之前就摸索過(guò)怎么調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，改革開(kāi)放之后，從分灶吃飯到分稅制，到現(xiàn)在構(gòu)建新型的央地財(cái)政關(guān)系，也就是現(xiàn)代財(cái)政體制，其實(shí)核心仍是兩個(gè)積極性的問(wèn)題。過(guò)去講兩個(gè)積極性，它的取向與現(xiàn)在是不一樣的。過(guò)去講的是更多調(diào)動(dòng)地方生產(chǎn)的積極性、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。當(dāng)前改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家治理是離不開(kāi)地方的，需要調(diào)動(dòng)地方治理的積極性，而不僅僅是上項(xiàng)目、搞投資、發(fā)展生產(chǎn)的積極性。地方治理的積極性怎么調(diào)動(dòng)起來(lái)？?jī)蓚€(gè)積極性的取向在現(xiàn)在的新發(fā)展階段和過(guò)去短缺經(jīng)濟(jì)條件下的取向是不一樣的。地方作為一級(jí)治理主體，怎么樣賦予它在治理方面的自主權(quán)，這是當(dāng)前全面深化改革中的一個(gè)重大問(wèn)題。過(guò)去可能更多從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度來(lái)考慮地方的自主權(quán)問(wèn)題，現(xiàn)在從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度，怎么樣賦予地方自主權(quán)的問(wèn)題，這是一個(gè)新課題，需要進(jìn)一步深入探索。

　　縱向的央地財(cái)政關(guān)系，其實(shí)會(huì)制約我們經(jīng)常說(shuō)的兩個(gè)關(guān)系：一個(gè)是制約政府與市場(chǎng)的關(guān)系，另一個(gè)是制約政府與社會(huì)的關(guān)系。以“遠(yuǎn)洋捕撈”為例，表面上看是法治問(wèn)題，深層看顯然與央地的財(cái)政關(guān)系特別是基層財(cái)政困難有直接和間接的關(guān)聯(lián)?！斑h(yuǎn)洋捕撈”的目的是現(xiàn)在國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)要制止的趨利性執(zhí)法，是為了利，因?yàn)楹芾щy，增加非稅收入，有這個(gè)動(dòng)機(jī)在里頭。所以，縱向的財(cái)政關(guān)系和地方財(cái)政的困難跟政府與市場(chǎng)關(guān)系有沒(méi)有關(guān)聯(lián)？當(dāng)然有關(guān)聯(lián)，而且是一個(gè)基本的因素。當(dāng)然，還有很多誘因，地方可支配財(cái)力下降、稅收收入的下降，使地方財(cái)力非常緊張。而地方財(cái)政的剛性支出卻是越來(lái)越多，地方怎么辦？就要想各種辦法去籌錢，地方籌錢的方式五花八門，使?fàn)I商環(huán)境難以優(yōu)化。在這個(gè)意義上講，縱向的央地財(cái)政關(guān)系，實(shí)際上影響了政府和市場(chǎng)的關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系，與發(fā)展韌性能否增強(qiáng)直接關(guān)聯(lián)。從國(guó)家治理的角度來(lái)看這個(gè)問(wèn)題，怎么調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，使兩個(gè)積極性的取向適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，取決于央地財(cái)政關(guān)系如何改革。

　　央地財(cái)政關(guān)系事關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系改革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　還有一個(gè)問(wèn)題是，央地財(cái)政關(guān)系事關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系的改革實(shí)際上是一場(chǎng)社會(huì)革命，我們國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系是從1949年新中國(guó)建立以后逐漸形成的，改革開(kāi)放40多年以后，城鄉(xiāng)關(guān)系有諸多變化，但基本框架未變。這個(gè)基本框架體現(xiàn)了市場(chǎng)的二元即經(jīng)濟(jì)二元、社會(huì)二元和所有制二元。農(nóng)民種地，不僅是一個(gè)職業(yè)，還是社會(huì)身份，其基本權(quán)利和市民是不一樣的，這就是社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)。還有公有制的二元，農(nóng)村是集體所有制，城市是國(guó)家所有制，農(nóng)民生活在集體的土地上，市民生活在國(guó)家的土地上，衍生出來(lái)復(fù)雜的城鄉(xiāng)關(guān)系。復(fù)雜的城鄉(xiāng)關(guān)系帶來(lái)的問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還有社會(huì)問(wèn)題。

　　現(xiàn)在2.9億農(nóng)民工的未來(lái)在哪里？這一問(wèn)題直接關(guān)系城鄉(xiāng)關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題的回答本身也是一場(chǎng)社會(huì)革命。如果讓公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)平等，比如農(nóng)民工失業(yè)了，農(nóng)民只要回到農(nóng)村去了，就不算失業(yè)。社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村的覆蓋率不低，但保障水平與市民差距大。農(nóng)民更多是靠土地來(lái)保障的，有一塊地就能種糧食、種菜，吃飯不成問(wèn)題，實(shí)際上不少人有這種想法：農(nóng)民進(jìn)城扎根的不能太多，太多了以后會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，一旦出現(xiàn)什么新的變局怎么辦？所以對(duì)城市化有一種相對(duì)保守的觀念。戶籍城鎮(zhèn)化率只有48%，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，現(xiàn)在這個(gè)差距是在拉大的，這樣會(huì)帶來(lái)另一個(gè)問(wèn)題——內(nèi)需擴(kuò)大的社會(huì)基礎(chǔ)缺失，內(nèi)循環(huán)難以做大做強(qiáng)。

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的九大任務(wù)之首是擴(kuò)大內(nèi)需，戶籍人口的城市化率即家庭的城市化率低于50%意味著什么？中國(guó)已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)國(guó)，從生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)占GDP的比重很低，不足7%。但是從人口來(lái)看，我們或許可以說(shuō)是一個(gè)農(nóng)民社會(huì)，農(nóng)民占的比重超過(guò)50%，社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了比較明顯的不匹配。城市人口的增加、城市家庭的擴(kuò)大是擴(kuò)大內(nèi)需的社會(huì)基礎(chǔ)。沒(méi)有這個(gè)基礎(chǔ)，中等收入群體難以擴(kuò)大，怎么擴(kuò)大內(nèi)需？農(nóng)民工時(shí)時(shí)刻刻為未來(lái)考慮，有點(diǎn)錢就得存起來(lái)，或者回到農(nóng)村去修房子，即使那個(gè)房子他不住。農(nóng)村現(xiàn)在有不少宅基地、農(nóng)民的房子是閑置的，甚至還有不少已經(jīng)是老舊狀態(tài)，兩三代農(nóng)民工辛辛苦苦掙的一點(diǎn)錢，最后形成了無(wú)效資產(chǎn)，變成了無(wú)效積累。顯然，要持續(xù)性地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，城鄉(xiāng)關(guān)系的變革是前提條件，短期的宏觀政策難以替代。這也是實(shí)現(xiàn)供需之間良性循環(huán)，增強(qiáng)發(fā)展韌性的基礎(chǔ)。

　　2.9億農(nóng)民工怎么能和市民享受同等待遇，這涉及央地的財(cái)政關(guān)系?，F(xiàn)在有支持農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)移支付，但是這個(gè)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不大。在這種情況下，地方政府歡迎勞動(dòng)力到當(dāng)?shù)厝ゴ蚬ぃ?chuàng)造價(jià)值、創(chuàng)造GDP；但若拖家?guī)Э谌ィ峁┕卜?wù)，要增加學(xué)校、增加醫(yī)院、增加城市設(shè)施，這些成本誰(shuí)來(lái)支付？如果是當(dāng)?shù)靥?，地方有沒(méi)有積極性？盡管除了超大城市還有戶籍限制以外，其他的三四線城市都放開(kāi)了，但為什么戶籍放開(kāi)了，農(nóng)民進(jìn)城還那么困難呢？進(jìn)城的成本誰(shuí)來(lái)支付？中央支付還是地方支付？還是中央與地方共同支付？這個(gè)關(guān)系是不明確的，這就是央地財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題。央地財(cái)政關(guān)系事關(guān)城市化的推進(jìn)和發(fā)展的韌性能否增強(qiáng)。

　　央地財(cái)政關(guān)系事關(guān)宏觀調(diào)控效果

　　現(xiàn)有的央地財(cái)政關(guān)系，實(shí)際上形成了宏觀調(diào)控模式的地方化。有三個(gè)不等式：一個(gè)是地方的財(cái)政支出大于全國(guó)財(cái)政收入，在2023年大約是2萬(wàn)億。再一個(gè)是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付大于中央本級(jí)收入，大約是2000億。第三個(gè)是地方的債務(wù)規(guī)模大于中央債務(wù)的規(guī)模，顯性債大約10萬(wàn)億，加上隱性債，大約20萬(wàn)億。地方的支出占到全國(guó)財(cái)政支出的86%。如果把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算兩本預(yù)算加起來(lái)，地方支出占比能占到90%。在這種情況下，中央宏觀調(diào)控不得不靠地方。地方的行為如果與中央同頻共振，宏觀調(diào)控就更有效果，否則，宏觀政策的傳導(dǎo)容易出現(xiàn)中梗阻。宏觀政策，包括財(cái)政政策、貨幣政策的傳導(dǎo)效果為什么會(huì)下降？這與不合理的央地財(cái)政結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。若央地的支出結(jié)構(gòu)不調(diào)整，宏觀調(diào)控地方化的格局難以改變，宏觀政策傳導(dǎo)中梗阻的問(wèn)題也難以解決，這是一個(gè)亟待解決的大問(wèn)題。

　　同時(shí)還會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是地方的資源配置占比過(guò)高，帶來(lái)了公共資源在空間上容易錯(cuò)配，這個(gè)錯(cuò)配是和人口流動(dòng)相關(guān)聯(lián)的，人口凈流出的地方公共服務(wù)是過(guò)剩的，人口凈流入的地方公共服務(wù)是不足的。我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)，流入人口比較典型的地方，其財(cái)政壓力很大，需要不斷新建學(xué)校、醫(yī)院，而人口凈流出的地方，學(xué)校閑置、醫(yī)院過(guò)剩。這種資源配置上的空間錯(cuò)配，就變成資源配置效率下降了。因?yàn)橹饕康胤脚渲觅Y源，地方配置資源又主要靠市縣鄉(xiāng)配置，公共資源配置下沉到基層去了，出現(xiàn)了碎片化。這正是地方支出占比過(guò)高導(dǎo)致的。

　　所以，央地財(cái)政關(guān)系的改革就像一個(gè)復(fù)雜的方程，不僅涉及中央支出比例提高，而且還與政府自身的改革直接相關(guān)。從公務(wù)員占比、從財(cái)政支出占比來(lái)看，中央是小政府，因?yàn)槠渲С鲋徽?4%，兩本預(yù)算只占10%，公務(wù)員只占6%；而地方卻是一個(gè)龐大的政府。盡管中央的決策效率很高，決策能力很強(qiáng)，但在很多事情中央不承擔(dān)支出責(zé)任，不具體執(zhí)行的情況下，一層一層委托給地方去做，就帶來(lái)了前面所講的一系列問(wèn)題。不難看出，要增強(qiáng)發(fā)展韌性，迫切需要加快央地財(cái)政關(guān)系改革。